2019年国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，明确提出从2019年开始在职业院校、应用型本科高校启动“学历证书+若干职业技能等级证书制度”，简称“1+X”证书制度。随着试点工作不断推进，目前全国已累计遴选了4批300余个培训评价组织的447个职业技能等级证书参与试点，并已取得了显著成效。但作为一项创新性举措，“1+X”证书制度仍然在顶层设计、配套制度等方面有所欠缺，存在着如权威性不足、社会认可度不高、融通机制不完善、配套资源建设落后以及业内证书同质化严重等问题。

      针对已存在的问题，有必要通过国家层面的顶层设计建立系统完善的职业技能等级标准开发框架，从而实现职业技能等级证书标准的统一性，其意义主要在于以下几点。

（一）保证职业技能等级证书及其标准开发的规范性

通过制定统一的开发标准引导职业技能等级证书的发展方向，明确标准开发的流程、方法和要求，使不同的职业技能等级证书在内容、形式和结构等方面体现一致性的要求，进而从模糊的、笼统的要求走向明确的内涵标准建设，保障标准开发的权威性与社会认可度。

（二）确保职业技能等级标准开发的权威性与社会认可度

      在统一的职业技能等级标准体系框架指导下，通过一定的标准化程序，将培训评价组织特别是龙头企业开发的职业技能等级标准认定为全国性职业技能登记标注，确保其在行业范围内的公信力和市场认可度，有利于打造有权威性的品牌“X”证书。

（三）有利于统筹谋划职业技能等级标准体系建设

      职业技能等级标准是职业技能等级证书的核心和关键，是开发职业技能培训课程、开展职业技能培训、实施职业技能考核评价的依据。为了更好地引导，规范与监督社会培训评价组织高质量开发并实施职业技能等级证书，保障职业技能等级标准开发的权威性与科学性、证书实施的有序性与规范性，应在国家层面构建一个统一的职业技能等级证书开发与实施标准，对职业技能等级标准的开发、职业技能考核的事实、评价与证书发放等进行“标准化”规范，并将之作为社会培训评价组织等各“X”证书利益相关方所共同遵守的准则和依据。在某种程度上“统一的职业技能等级证书标准”也可以说是“标准的标准”，即一种针对“X”证书开发与实施的“元标准”，为职业技能等级证书标准与内容开发提供规范化指导，从根本上保障“1+X”证书制度高质量发展。

      在国家层面构建起一个统一的职业技能等级证书标准，需要从顶层设计入手，强化统筹规划与指导，推动社会、行业企业、职业院校等多元主体的深入参与，逐步建立健全各项管理与质量保证机制，从而确保职业技能等级证书促进职业教育发展和人力资源开发的效用得以充分发挥。

（一）明确统一的职业技能等级证书标准构建的基本原则

统一的职业技能等级证书标准构架应主要遵循以下四条基本原则：

四是接轨国际，顺应劳动力市场全球化趋势，借鉴国际经验，推进国内与国际职业技能等级证书接轨，提高我国职业技能等级证书与国际通行标准的衔接性和可比性以及国际认可度。

（二）规范职业技能等级标准内容框架

      一般而言，职业技能是在不断学习、实践、积累中形成的。良好的职业能力需要具备三大因素，分别是知识、技能和态度，三者缺一不可。因此，内容上可参照世界多数职业教育发达国家对证书等级与资格类型标准的描述方法，以“学习成果”为导向描述职业技能等级标准。职业技能等级标准框架由若干个职业技能等级组成，每个等级对应学习者所应获得的“学习成果”，并以此作为学习者获取各个领域职业技能等级证书的标准。

      等级标准描述分为“专业能力”（知识和能力）和“个人能力”（社会能力和自治力）两个维度。对知识的描述包括：知识的深度、广度、类型与综合性；对技能的描述包括：技能的类型与复杂性，即认知、技术、沟通、人际交往及信息交流，涉及逻辑性、创新性思维，方法、材料、工具及设备的使用与熟练度，书面与口头表达能力等；知识与技能的应用包括：自主性、责任心，工作与学习情境的可预测性与不可预测性，工作任务范围的常规性与非常规性等。

      同时，职业技能等级证书制度也是国家职业教育制度体系建设的重要内容，与职业教育国家“学分银行”建设以及国家资历框架建设有着密切的联系。在开发规范上，一方面要建立一个统一的“X”证书标准规范，切实反映职业活动和个人职业生涯所需要的综合能力；另一方面，要充分考虑不同区域产业发展的实际情况，对职业技能等级标准进行分层设计，允许各省在国家层面出台的标准基础上实现一定幅度内的协商。要重视地方证书标准的研发，可充分发挥省级层面作用，由各省（自治区、直辖市）推荐一批体现本地区产业特色的证书，提高证书与地方产业需求的匹配度。

（三）构建职业技能等级证书监督、管理与服务机制

一是组建国家企业联盟。联盟成员应覆盖全行业全领域的企业（以头部企业和行业企业为主）、行业协会、培训评价组织、有参与意向的企业及其他“1+X”证书相关单位，在行业企业与职业教育间建立起沟通的桥梁与纽带，围绕“1+X”证书制度为国家职业技能等级标准体系制定、考核认证、评价监督、指导咨询、宣传推广等提供服务保障。

二是成立国家企业联盟职业技能等级标准委员会，作为国家职业教育职业技能等级标准认定机构。机构成员可由行业组织代表、企业代表以及其他利益相关方代表（职业院校、培训评价机构、教育科研机构、其他社会组织等）共同组成。在国家授权下，由标准委员会负责组织协调各职业技能等级标准的开发与实施，接受社会组织等进行职业技能等级标准/证书认证的申请，并对职业技能等级标准/证书进行认证与管理。

三是成立国家“X”证书联盟，从国家层面加强对“X”证书的统筹规划与指导。成员由相关行指委、教指委、行业企业、培训评价组织、职业院校等单位的专家组成，承担或受托承担“1+X”证书制度的资格框架搭建、标准体系制定、考核认证、评价监督、指导咨询、服务保障等相关职能，统一指导协调“X”证书工作。

五是加强教育与人社部门的协同推进。推动教育与人社部门标准统一，做到开发规范、组织有序、逐步完善。协调教育与人社部门之间的职责功能，使得两部门可以协同推进经费使用、证书管理、政策制定、社会人员参训等工作。将培训评价组织、证书清单等统一纳入人社部门的“两目录一系统”。

（四）建立多元主体协同的职业技能等级标准开发机制

      建立政府部门统筹协调、头部企业牵头开发、行业组织参与的职业技能等级标准开发机制。

      一是要发挥政府部门的统筹协调作用，落实落细现有制度。

      二是要精选头部企业，落实《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》的要求，遴选出的培训评价组织必须具备凝聚有关行业、多家龙头企业和优质院校开发证书及标准的能力，确保极具影响力的行业龙头企业申报的证书优先。

      三是发挥行业组织纽带作用。改变行业组织在“1+X”证书制度试点工作中的缺位状况，广泛吸纳包括行业职业教育教学指导委员会在内的各行业组织、产业组织和用人单位参与证书标准的开发、制定与推广，吸引和鼓励更多的行业龙头企业或极具代表性的企业在行业协（学）会的指导下成为证书建设的主体。同一个“X”证书可以由不同的培训评价组织开发，院校、学生、用人单位可以根据自身的实际需求自主选择使用，以市场认可作为证书生存和发展的唯一准则，促进证书标准质量的不断提升。

（五）基于龙头企业职业技能等级标准构建统一的职业技能等级标准

因此，应通过相关激励性政策鼓励行业龙头企业积极参与职业技能等级标准开发，在统一的标准体系框架指导下，建立产业界和教育界共同认可的开发范式，将本产业龙头企业职业技能等级标准通过标准化程序认定为行业企业联盟职业技能等级标准，并经国家层面的相关机构如国家企业联盟标准委员会升级认定/认证为全国性职业技能等级标准，这将是提升职业技能等级标准权威性与社会认可度的有效途径。

（六）完善培训评价组织的遴选与监督管理机制

      一是强化对培训评价组织的资质管理。要健全培训评价组织遴选机制，严格审核把关，通过公开、公平、公正的社会化机制，遴选出资质良好、具有广泛开展职业教育与培训经验的培训评价组织。强化优质企业遴选，重点选择行业龙头企业等优质企业，将其纳入职业教育试点范围，确保职业技能等级证书的含金量。

      二是健全对培训评价组织的监督评价机制。强化过程管理，对培训评价组织开展定期抽查，抽查内容包括证书开发、培训、考核及发放的规范性等。

（七）加快推进相关配套制度与资源建设

      推进学分银行改革。推动在“1+X”证书体系下建立起学分银行与学分制之间通畅的衔接与协同关系。建立“1”与“X”的学分标准。借助国家或区域学分银行信息系统，确定“1”与“X”所对应课程的学习成果认定标准，实现学分认定、存储和转换，使学习者最终通过学分积累与转换取得各种证书，在实践层面推动学分银行的建立。

      加快“X”证书标准配套教材等教学资源开发，制定《职业技能等级证书配套教材开发指南》，进一步规范培训评价组织开发配套教材及相应的教学资源，以便融入新技术、新工艺、新规范，更好地对接产业升级。