站在职业教育发展新阶段的时间点上，回顾40余年中高职衔接培养政策进程，系统总结饱含于其中的宝贵经验，对于我国职业教育现代化建设具有重要意义。

（一）初步探索期：在相关文件中明确导向性要求（1978—1993年）

改革开放将我国经济社会发展推上快车道，为满足发展过程中生产一线对于技术技能人才的需求，国家制定了一系列政策。

1985年，中共中央印发《关于教育体制改革的决定》提出建立从初级到高级、结构合理又与普通教育相互沟通的职业技术教育体系，明确中职阶段毕业生可以就业也可以升学，要求高职院校优先对口招收中职学校毕业生。党和政府首次在文件中提出要构建职业教育体系，并据此要求高职院校要优先对口招生中职学生，推动职业教育体系中初级层次与高级层次的纵向贯通，虽未明确提出中高职衔接，但优先对口招收中职毕业生为中高职衔接培养提供了实践路径的指引。

1991年，国务院印发《关于大力发展职业技术教育的决定》进一步强调了中国特色职业教育技术体系建设任务，要求办好各级各类职业学校。由于此阶段国家亟需具有专业技术的劳动力，叠加国家对于中专和技工学校招生和就业工作的政策支持，中职以就业为导向，所以文件未对中高职衔接和中职升学提出发展性要求。不过，各地零星自发开展了中高职贯通式衔接培养实践，如集美航海专科学校独立举办、上海科技专科学校和上海大学工学院与中学联合试办五年制技术专科，丰富了中高职贯通式衔接培养的实践经验。同时，一些部属高校每年从本系统的中专学校选拔推荐优秀毕业生免试就读，如航空系统的北京航空航天大学、南京航空航天大学等10所院校形成了固定的工作协调机制，明确推荐标准，包括思想品德、学习成绩、发展潜能等方面。按照协调确定的指标，经综合选拔后，由中专学校推荐相关高校进行深造。

（二）试点推动期：明确定位并制定专门化政策（1994—2001年）

在此阶段，我国确立并不断推进社会主义市场经济体制建设，职业教育紧跟市场经济发展要求，优化结构并强化法制建设。

1994年，国务院印发《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》首次明确提出构建初等、中等、高等职业教育相互衔接职业教育体系，为职业学校学生提供多种形式的继续学习深造机会。同时适应市场经济体制下中职就业政策调整，推动中高职相互衔接，落实学生成长通道建设。文件优化了中职和高职结构，要求在持续大力发展中职的基础上，通过改革现有高等专科学校、职业大学和成人高校并支持中专改制，积极发展高等职业教育的办学优势。

1996年颁布《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》），为职业教育体系建设提供了法律保障。《职业教育法》明确职业教育包括初等、中等、高等三个层次，国家实施以初中后分流为主的教育制度，为中高职衔接的职业教育体系提供了支撑和指导。

遵循国家关于职业教育体系的设计要求，有关部门具体设计了中高职衔接培养实施过程。

1996年，全国职业教育工作会议指出，与中职相比，高职需加快并规范发展，需要单列高职招生计划，同时会议还聚焦讨论了高职招收中职毕业生的考试和录取问题。

1997年，国家教委专门印发《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》，在部分省市遴选普通高等院校，按科类对口招生应届中职毕业生，开展两年学制的高等职业教育，并对中职生源的考试、录取、培养和就业进行进一步规定。同期，国家教委也在试点推动五年制中高职贯通式衔接培养，在《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》中指出，职业大学经批准“可举办专科层次的招收初中毕业生学制五年的专业”。

1998年底，教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》，并经国务院批转执行，再次强调了初等、中等、高等职业教育的相互衔接，提出探索多种招生办法，推动3%左右的中职毕业生进入高职学校学习，对中高职衔接培养提出了量化要求。由此可见，本阶段，我国中职学校办学仍以就业为主、升学为辅。

1999年初，教育部、国家计委联合印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，规定高职学校招收的少量中职应届毕业生，可由省级招生部门组织文化课和职业技能水平考试，确定录取标准。

（三）调整推进期：扩大规模并制定规范性政策（2002—2010年）

进入新世纪，我国步入完善社会主义市场经济体制新阶段。为适应经济体制转型带来的现代产业新需求，服务国家加快推进社会主义现代化建设新要求。

2002年，国务院印发《大力推进职业教育改革与发展的决定》，首次提出建立与市场需求和劳动就业紧密结合的现代职业教育体系，要求加强中高职衔接、扩大中职毕业生进入高等学校的比例，尤其是进入高职院校学习的比例，标志着中高职衔接培养进入发展期。同时，为进一步提升中高职衔接培养的内涵建设，提出要重视中高职课程体系衔接、做好单独考试招生等要求。

同年，基于前一阶段五年制中高职贯通式衔接培养试点经验，教育部印发《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》，要求按照适度发展的方针，以独立设置的职业技术学院为主体，选择合适专业，招生初中毕业生，实施五年一贯制高职教育。文件进一步对教育教学改革、经费投入、审批评估、招生考试及学籍管理进行了细致要求。

国家在新时期对于中高职衔接培养的有力推动，反映出中职开始由就业导向逐步转向就业与升学并重。此时期，高职规模迅速扩大，承载了培养更多高素质技术技能人才的历史重任。

2004年，教育部印发《以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》，明确了高职要坚持就业导向，深化产学研结合发展。通过强化高职人才培养质量和就业质量，发挥高职在中高职衔接中的引领作用。

2005年，国家召开全国职业教育工作会议，印发《关于大力发展职业教育的决定》，要求持续建设职业教育与其他教育相互沟通和衔接的“立交桥”，特别提出要将职业教育置于终身教育体系中，支撑学习型社会建设，为中高职衔接培养提供了更好地保障。基于终身教育视角，完善职业教育领域学历教育与非学历教育的融合发展与衔接培养，在一定程度上拓展了中高职衔接的内涵。

（四）多样发展期：突出质量并提供体系化政策（2010年至今）

世纪之交之后，中职经过转型调整，高职经过规模发展，各级职业教育的类型特征逐步明晰。随着我国步入社会主义建设的新时代，市场经济体制逐步成熟，职业教育需要不断深化改革、强化内涵质量，以支撑国家经济的高质量发展。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求建立中职和高职协调发展的现代职业教育体系，健全职业教育课程衔接体系，完善职业学校毕业生直接升学制度，拓展毕业生升学渠道，为中高职衔接发展提供了规划。

同年，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》要求强化省市统筹促进中高职协调发展的责任，并分类别指导不同地区与区域经济社会发展相适应的职业教育办学模式、人才培养体制等专项改革。

2011年，教育部印发《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》，系统对中高职培养目标、专业内涵、教学条件等内容的延续与衔接提出要求，明确要求通过实施衔接，系统培养高素质技能型人才。

在现代职业教育体系中，中职是职业教育的基础，高职是职业教育主体，二者的协调发展程度直接决定技术技能人才培养的质量与数量，影响职业教育类型优势的最大限度发挥。随着现代职业教育体系建设的推进，中高职衔接培养得到国家的重点关注。

2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》明确要求健全初中毕业生实行中高职贯通培养的招生考试办法，推进中高职紧密衔接，形成适应发展需求、产教深度融合、中高职衔接的现代职业教育体系。随后，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》对中高职衔接、五年制高职进行了系统设计，同时也对中职、高职、应用型本科、专业学位研究生的多层次职业教育衔接进行了规划。

2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，其中要求在学前教育、养老服务等领域扩大中高职贯通培养招生规模。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，要求一体化设计职业教育人才培养体系，支持在部分专业领域实施长学制培养；2022年，《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》要求推动五年一贯制办学，开展中本衔接培养。

同时，2021年颁布的《职业教育专业目录》首次对中职、高职专科、高职本科不同层次的职业教育专业进行了一体化设计，统一了中高本专业大类、专业类、专业的六位编码规则，在专业目录的统领下各类标准有效归集，为中高职衔接提供了基础性支撑。

2022年，新修订的《职业教育法》则为中高职的有效贯通提供了坚实的法律保障。

（一）结构逻辑分析

1.宏观层面：社会经济体制发展引领政策方向

职业教育是与国民经济发展、社会产业变革最为贴近的教育类型，国家经济体制的转型直接影响着职业教育的发展定位和政策制定。在改革开放初期，我国社会主义市场经济体制尚处于探索阶段，以计划经济为主、市场经济为辅，社会经济发展对于技术技能人才的数量需求与层次需求均未得到充分释放。在计划经济体制下中职毕业生包分配的就业政策，使得中职极具社会吸引力。

此阶段，国家主要以强化初中后分流，扩大中职规模为主要目标，高职发展需求不足、进度缓慢，中高职衔接处于探索阶段。随着社会主义市场经济体制的确立，国家基于市场发展需求，从宏观层面调整金融、财税、企业、人事等体制机制，其对中职最直接的影响是自主就业政策的推行，导致中职亟需优化培养目标，以就业为主，服务一线生产，适度开展中高职衔接，为学生发展提供更多通道。

进入新世纪，随着对外开放的逐步深入，以及产业技术革新的加快，人才需求不断上移。国家积极扩大高职规模，并明确以就业为导向的发展要求，而中职发展定位则调整为就业与升学并重，并加快推动中高职衔接培养，以保证技术技能人才的数量和质量供给。

2012年以后，随着社会主义现代化建设的不断深入，我国经济结构和产业结构发生了巨大变化，在快速推动经济发展的同时，亟需解决供需结构失衡、技术革新不足、收入分配不均等问题，同时人民群众对于美好教育的需求愈加强烈，产业对于人才层次的要求逐渐提高，中职就业功能不断弱化，服务终身发展的功能越发明显，深化中高职衔接、中本衔接培养，畅通中职学生成长通道成为关键。

2.中观层面：职业教育体系建设框定政策路径

职业教育体系是我国教育领域重要的制度设计，为职业教育发展搭建了基本框架。中职和高职作为职业教育体系的基础构成，推动二者衔接是职业教育体系建设的内在要求，同时职业教育体系建设也为二者衔接提供了制度保证。

一方面，中高职衔接支撑职业教育体系纵向贯通，彰显职业教育体系建设的类型特征。在职业教育体系建设初期，技术技能人才缺口较大，中职毕业生以就业为主，职业教育层次间衔接的需求不足。同时，高职规模较小，支撑衔接的实体基础不够。随着现代职业教育体系建设规划的提出，推动中职与高职协调发展，实施中高职衔接，畅通技术技能人才成长成才通道成为必然要求。在此阶段，为适应职业教育类型发展要求，国家关于中高职衔接的政策指导，也由点状式项目化设计逐步转向体系化、制度化推进。

另一方面，职业教育体系建设规范了中高职衔接的发展路径，提升了中高职衔接的质量。改革开放以来，我国逐步构建了与现代产业体系相适应、与学生成长路径相契合的现代职业教育体系，为高质量推动中高职衔接培养提供了基本支撑框架。同时，现代职业教育体系系统设计了技术技能人才培养过程，指导人才培养方案制定、课程体系开发、职教高考实施等诸多方面，有效地规范了中高职衔接培养的路径与方法。同时，现代职业教育体系还持续推动职业教育治理体系和治理能力完善，如央地联动设置贯通的职业教育组织管理体系、一体化的专业目录、专业教学标准等，进一步提升了中高职衔接培养的质量。

3.微观层面：行为主体理性选择推动政策调整

历史制度主义认为，制度会对行为主体的认知、选择、决策等产生深刻影响，同时行为主体的权力资源和行为选择也会影响政府的政策决策。从利益相关者视角出发，中高职衔接的行为主体包括政府、社会（家长和学生）、行业企业。

首先，在我国教育体制下，政府制定的中高职衔接培养政策对于学校具有引导作用。但是，随着我国教育治理理念的转变，政府在政策制定时更加重视行业企业、家长、学生、学校等不同主体的利益诉求，会持续优化中职分流政策，强化中高职衔接，探索发展职业本科教育，打通职业教育“天花板”，致力协调经济建设对于技术技能人才的客观需求与家长、学生对于学历提升的利益诉求。

其次，学生与家长是中高职衔接政策的主要利益群体，他们在不同阶段面对职业教育具有不同的选择。例如，在中职毕业生包分配政策实施期间，家长与学生在政策的确定性利益引导下，优先选择中职，并有少数优秀的中职毕业生升入高职。此后，随着中职就业政策的调整，学生与家长在传统“重普轻职”的观念影响下，将中职作为备选，学生与家长个体的理性选择造成了职普结构失衡的非理性结果。此时，学生与家长等社会群体行为直接影响了职业教育纵向贯通以及职业教育与普通教育横向融通的政策制定。

再者，职业教育兼具职业性与教育性，其紧贴产业发展办学，坚持立德树人，所以职业教育政策的制定既顺应了行业企业的实际需求，也需遵循人才培养的客观规律，并在制定过程中将行业企业及职业学校作为制定主体纳入其中。

（二）历史逻辑分析

1.职业教育类型体系下的路径依赖

第一，在类型体系内延续政策。前期中高职衔接培养政策会对后续的政策制定和实施产生持续影响。改革开放以来，中高职衔接培养经历了不同阶段，演绎出不同的培养模式，但是其起点一直源于初中后分流，这意味着个体一旦选择职业教育类型，便正式进入职业教育体系。

在职业教育类型体系内，国家作为职业教育宏观调控主体，制定中高职衔接政策坚持技术技能人才培养定位不动摇，考虑前期政策效果，多通过政策的优化性更替、适应性迁移等渐进性调整方式，保持政策的稳定性，同时提升政策的效应性。例如，2002年以来，在国务院历次印发的关于发展职业教育的相关文件中，关于实施中高职衔接，推动现代职业教育体系纵向贯通的相关表述，具有明显的承继关系。

第二，因类型体系内要素协同而强化政策，即与中高职衔接培养配套政策持续完善，形成相对稳定的制度体系。例如，为适应中高职衔接培养要求，在院校设置方面，扩大高等教育规模，优化中职学校和高职院校设置，为衔接培养奠定实体基础；在专业设置方面，改变中职、高职专业目录分别修订的工作方式，一体化开发中高职专业目录，系统化支撑中高职衔接；在招生考试方面，从针对优秀中职毕业生遴选，转为配套完善职教高考制度，着力支撑中高职衔接。

第三，重构类型体系及政策的成本过高，即中高职衔接政策的重大变迁将会对各地已开展的培养实践产生巨大影响，此种影响不仅会影响经费、硬件投入，还可能造成人才供给的阶段性缺位、社会舆情风险的集中爆发等。而且教育改革绩效具有明显的滞后性，也会强化中高职衔接的路径依赖。

2.经济体制与教育理念转变产生的关键节点

中高职衔接培养政策演进过程中，在两个关键时期因为重要事件的发生或理念转变，打破既往因路径依赖而保持的政策稳定期，并重构出新的政策制度。

一是国家社会经济体制变革产生的关键节点。20世纪末，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，政府关于中职毕业生的就业分配政策逐步退出历史舞台，劳动力市场需求对于中职毕业生的发展影响越来越大。又由于高等教育逐步扩招，劳动力市场对学历上的要求明显攀升。经济体制和社会背景的变化使中高职衔接成为技术技能人才成长的关键通道。2002年，《大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，转变中职以就业为主、中高职衔接升学为辅的政策思路，扩大中高职衔接培养规模，并叠加印发相关配套文件，明确中高职衔接政策新方向和新体系。

二是以人为本的教育理念实践产生的关键节点。新中国成立以来很长一段时间内，职业教育的功能被解释为狭隘的“工具论”。后受人本主义教育理念的影响，职业教育相关行动主体开始重新审视中职以就业为主的功能定位。1999年，国务院印发《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，强化素质教育，完善弹性学习制度，为中职毕业生升入高职与本科提供通道。进入21世纪，中职开始逐步弱化就业功能，注重将技能训练与综合素质、专业学习与个性发展相融合。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，职业教育要面向人人，培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力；要构建体现终身教育理念、中高职协调发展的现代职业教育体系。在后续职业教育文件中，中高职衔接培养与现代职业教育体系建设以人为本、服务终身发展的理念不断深化。

（一）总结与建议

1.亟需出台相应政策，通过宏观指导解决因路径依赖造成的中高职衔接乱象

分析中高职衔接政策历史演进阶段发现，宏观上坚持职业教育类型特征，遵循现代职业教育体系建设的根本要求得到一致性认可。但是，在具体政策内容表述上“衔接”“贯通”“一体化”等概念表述界定还不够清晰，前后政策对上述名词的理解也不一致，导致各地对于中高职衔接概念的理解存在偏差，影响实际的教学效果。同时，各地行动者受制于路径依赖，中高职衔接培养实践活动多延续之前的行动模式，多以更换字面表述贯彻落实新的政策要求，如部分地区将原“3+2”衔接培养，在未改变衔接转段方式的情况下，统一更名为“中高职一体化培养”。造成各地中高职衔接概念理解混乱和实践样态杂糅的现实困局。目前，亟需从国家层面出台政策，对中高职衔接类型进行界定，进一步规范了不同衔接类型对应的内涵价值、培养目标、实践样态等，以此指导各地开展实践。

2.锚定政策定位，推动中高职衔接培养政策进行质量型渐进性变迁

首先，定位于宏观规范性、指导性。国家层面需要界定中高职衔接的概念内涵，规范全国实践模式和培养过程，完善保障机制。支持各地在国家文件框架内，结合区域产业、教育资源进行适应性调整和执行，允许合理化的政策漂移，以提升政策效能。

其次，采取渐进式变迁。中高职衔接处于多样发展期，应基于对系列政策的梳理，进行渐进式完善与微调，保持政策相对稳定性与连续性，缓解政策变迁的社会风险与成本压力。不同于产业变革因某些关键技术革新在短时间产生质变，教育的改革需要遵循循序渐进原则，故可将中高职衔接培养政策变迁的关键节点不断拉长，推动政策实施成效由“量变”向“质变”的升华。

最后，强化政策叠加效应。政策制定必然面对文本容量、时间视域等客观限制，建议国家层面依托一个主文件，对中高职衔接招生转段、专业设置、人才培养、升学就业等全过程要素提出指导性要求，支持各地结合实施关键环节和难点堵点，另行细化解决措施，构建制度矩阵，保证质量型发展。

3.明确政策出台路径，动态协调多元结构要素提升中高职衔接政策效能

通过对经济社会发展阶段、职业教育发展要求、行为主体选择等要素进行不同的关联、互动会引发政策表达方式和实施效能的差异。

首先，政策制定要紧扣新发展时期高水平社会主义市场经济体制、现代化产业体系建设要求，坚持以高素质技术技能人才培养为目标，针对不同产业现代化建设要求，科学设置贯通衔接专业与分段衔接专业，优化技术技能人才结构化供给。

其次，根据持续推进现代职业教育体系建设改革要求，扩大人才衔接升学规模，规范衔接培养过程，完善衔接培养保障机制，统筹考虑纵向衔接与横向融通，全面拓展技术技能人才成长成才通道。

最后，动态把握各行为主体职责，坚持政府主导的政策制定机制，把握方向、统筹进度，推动权责传导，鼓励地方结合区域需求和教育资源进行创新实施。实施全面调研，掌握全国衔接培养现状，厘清行业企业人才需求，积极调动行业企业参与文件的研讨与制定工作中。进一步通过衔接培养政策的理性引导，叠加各地经费、土地、就业等激励政策，引导社会对中高职衔接做出主动选择。

（二）讨论与反思

历史制度主义为中高职衔接培养政策分析提供了具有解释力的分析框架，对中高职衔接培养政策的历史变迁逻辑和各结构要素关系进行了全面系统的解释，但分析过程中仍存在一定局限。

一方面，政策决定论带来的效能风险。历史制度主义非常强调制度的重要性，易产生制度决定一切的预设，在一定程度上弱化了多元行动主体主观能动行为对于政策制定和实施的影响。例如，中高职衔接起点端，学生和家长在普职分流阶段的理性选择，直接影响中高职衔接的发展规模和路径。

另一方面，对政策主观归纳分析的局限性。历史制度主义分析多依赖于研究者对历史政策制度的主观归纳分析，对于客观数据关注不够。长跨度历史资料收集的完整性，从国家到省市等不同层级资料的覆盖率，以及研究者的不同研究视角，均会对研究的客观性产生一定影响。因此，建议在中高职衔接培养政策起草过程中，要分析历年中高职招生数据，并面向行业企业、省市两级主管部门、学生和家长进行调研。