（一）普通高考过度竞争引发社会焦虑

1952年，伴随着全国高校第一次大规模的院系调整及“一五”建设期间对高级专门人才的需求，政务院在借鉴前苏联高考、民国政府高考及古典科举考试等制度的基础上，建立了全国统一命题的高校招生考试制度。在改革开放之前，我国国民经济整体发展水平不高，经济社会发展对初级、中级人才有大量的需求。对于社会个体而言，初等教育、中等教育结束后参加工作是最好的选择，继续读高中参加高考的人数较少。同时，新中国成立后到改革开放之前，国家教育事业发展的重点是普及初等、中等教育，而处于中等教育体系中的职业教育、技工教育规模要大于普通高中教育。相关资料表明，从1960年开始，中职学校、技工学校的在校生数量开始超出普通高中。尽管在文革期间，大批中职学校、技工学校停办，但文革结束后，国家迅速恢复了中职教育和技工教育，使得中职学校、技工学校的学生人数与普通高等学校学生人数之比迅速提升，到1991年，两者基本保持1∶1均衡，到1999年，两者之比已达到1.15∶1的水平[2]。可以说，在1999年之前，普通教育和职业教育之间形成了一个自动的前置分流机制，降低了高考竞争的激烈程度。

随着1999年的高校合并、升格及大规模扩招，中等职业教育日渐式微，进入普通高中就读的学生人数大增，高考报名人数创历史新高。到2001年，高考录取率与1998年相比增长了23.2%。高校扩招大大推动了我国高等教育的大众化进程，使得更多的人有机会接受高等教育，高考这一制度也从最初的精英选拔性考试变成了社会大众升学的途径。过去20年来，高考录取率不断增长，到2020年，实际录取率已经达到了80%，部分省份甚至达到98%以上[3]。即便如此，高考的竞争激烈程度并未减弱，究其原因就是高考这一招生机制是学生迈向高等学校的唯一方式，而且高考招生采取的是以省为单位的排名形式，以考生的位次来衡量个体的成绩差异。换言之，学生的高考成绩越高，获得优质高等教育资源的机会就越大。虽然我国高等教育资源在过去20年内得到了极大扩张，但毕竟优质的资源是有限的，学生要想获得优质高等教育资源，必须在高考竞争中获得更靠前的位次，高考竞争的压力伴随着整个基础教育阶段，成为全社会最为关注的考试。为了在激烈的竞争中胜出，家长、学生、教师等出现了普遍性的焦虑，高考成为衡量基础教育学校发展的唯一指挥棒。

（二）普通高考难以满足职业教育人才选拔需求

高校大扩招时期，也是我国高等院校多样化发展的时期，大量的中职学校升格为高职院校，以及大量的专科学校合并升格为应用型本科院校。1998年12月，教育部出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》作为高等学校扩招和多样化发展的政策文件，为职业教育通过普通高考选拔人才奠定了基调。该文件中指出，高校扩招的指标主要用于地方高等职业院校招生，鼓励中职学校学生参加普通高考进入高等职业教育体系，鼓励普通高中毕业生报考高等职业院校。这些规定的出台，意味着高职院校的主要生源是以普通高中毕业生为主，但由于高职院校的专科层次，在招生中只能以末位进行录取，很难获得优质生源。从这个角度看，我国高职教育发展的最好时期并未建立起与自身办学特色及人才培养模式相一致的招生考试制度，从而使其沦为了普通高等教育的补充教育，甚至被人称为“学业失败者的教育”[4]。同时，高职院校通过普通高考招生，考试内容以学科知识为主，采用笔试的形式，与高职教育的人才培养模式难以契合。因此，普通高考在识别技术技能人才、夯实学生技术技能基础等方面均存在着失灵的困局。

一方面，职业教育注重缄默性知识与技能的培养，具有较强的场景性和主体性。由此，职业教育招生考试的内容应当体现出缄默性知识和技能的特征，注重考查学生运用专业知识和技能解决实际问题的能力及熟练程度，其本质是一种能效测试[5]。但是，普通高考发端于学科教育体系，考试的内容也是学科性知识，遵循的是学科发展逻辑，重在考查学生对学科概念、基本原理、发展规律等知识的理解及应用能力，本质上是一种智力测试。高职教育是应用型、技能型教育，普通高考的评价标准无法测试出学生是否具备从事技术技能工作的能力倾向，这就导致很多普通高中毕业生进入高职院校后无法适应其专业知识学习与技能实训要求。虽然高考制度近年来在命题、考试方法等方面进行了大量改革，但学科知识体系的考察与技术技能人才对缄默性知识的考察始终无法契合，使得职业院校难以发现考生在学习技术技能方面的天赋和资质。

另一方面，高职院校通过普通高考招生，加剧了其人才培养的难度。来自于普通高中的毕业生，在技能基础、专业知识方面存在严重不足，使得高职院校人才培养难度加大，人才培养成本增加。技能形成是一个循序渐进的过程，依赖于从低到高的学习和长时间积累。换言之，高技能形成需要中低技能作为支撑和基础。如果要想达成培养目标，除了需要提高教育效率，还要从中职学校招收具备一定技术技能基础的学生。同时，高职院校作为高技能人才培养的主体，“高”不仅体现在技术思维的“高”，更要求学生必须具有综合性的技术技能应用能力，除了需要掌握特定工作岗位所需的技术技能和专业知识，还必须具备新技术的应用、转换及创新能力。可见，中职学校毕业生是高职院校的理想生源，但中职学校没有独立的招生考试机制，这些学生的上升通道比普通高中学生要窄，不仅影响了高职教育的可持续发展，也限制了他们技术技能及专业知识的发挥和提升。

（三）修正社会人力资本同质化的内在需要

高考作为基础教育的指挥棒，其考试内容及考试方式在很大程度上影响甚至决定个体的知识、能力结构及开发水平。高考以社会既有的人才标准进行命题和设计考试内容，从而为社会构筑了相同的思维模式及认知结构，使得学生陷入了这种固定化的思维和认知窠臼之中。进而导致整个社会的人力资本出现了同质化，难以适应经济社会发展对多样化人才的需求。

高校扩招之前的高等教育是精英教育，高考是精英教育的人才选拔方式，加上普职之间自动形成的有效分流机制，避免了高考的过度竞争。在普职均衡发展的时代，前置分流及高考精英选拔，也在很大程度上保障了社会人力资本开发的多样性。在计划经济时代，我国以“八级工制度”为核心构筑起来的职业技能认证体系、稳定就业机制和单位体制，通过面向城镇居民构建起来的职业教育和技工教育体系，形成了一种稳定的技能形成及技能再生产模式，有效支撑了我国庞大的工业生产体系和生产性人力资本体系的构建[6]。以职业教育、技工教育为主体形成的生产性人力资本体系与普通高等教育形成的分配性人力资本体系，共同实现了整个社会人力资本开发的平衡。随着计划经济体制的瓦解，依托于计划经济体制的单位制度、师徒传承的技术技能传递模式也日渐式微，加上制造业发展的多元化，依托于单位体制的生产性人力资本及再生产机制难以为继，使得植根于此的中职教育及技工教育走向衰落，生产性人力资本产生机制也进入了碎片化状态，使得以普通高考为基础的分配性人力资本生产机制一家独大。在这种情况下，学生和家长在中等教育阶段就更愿意选择具有畅通升学途径的普通教育而非中职教育，使得高考制度成为了社会人力资本开发的主要方式，引发了社会人力资本结构的失衡及同质化。在实践中，这种失衡与同质化的直接表现就是技工荒与就业难并存、文凭膨胀与就业难并存。在新技术快速发展的时代，社会人力资本不能全部依靠分配性人力资本，还需要大量的生产性人力资本，而职教高考制度就是生产性人力资本形成机制的基础。

（一）为个体可持续发展提供多样化选择

高考作为一种考试制度，是连接基础教育和高等教育的中介，应当具备一定的竞争性。这种竞争性的存在是必要的，也符合我国国情和民族文化心理。但是，竞争必须是良性而有序的，过度竞争必然会扭曲基础教育文化素质积累的基本功能，也将加大高等教育办学过程的应试化倾向。事实上，高考制度本身不是其过度竞争的主要原因，而是考试的评价标准加剧了其竞争的激烈程度。从这个角度看，设立职教高考制度，不仅意味着考试路径的拓宽，也意味着考试的评价标准更加多样化。被纳入到高考范围的知识体系不再完全是学科性知识，在高考中取得胜利的人也不再局限于学科知识掌握能力强的学生，有志于从事技术技能工作的考生，可以发挥其动手和实践能力强的优势，通过职教高考来实现人生价值和升学梦想。在这种情况下，考生可以根据自己的兴趣爱好、未来职业规划、知识及能力结构、认知水平和理解能力选择进入不同的高等教育路径。

任何教育形式及其活动均具有一定的教育价值。在国家层面构建和完善职教高考制度，不仅能够丰富高考制度的内容，还能够提升高考制度的教育价值，从而更好地促进学生发展。在构建现代职业教育体系的背景下，通过完善技能成才、技能报国的路径，为不同的社会群体提供多样化的发展机遇。这不仅有助于职教体系中的学生按照自身的禀赋、兴趣来选择适合的教育，在职教轨道上享有与普通教育学生同等的提升机会，还能促进教育公平及教育体系的均衡发展；同时，还可以促进普职之间的转换衔接、开放互认和协调融通，使得选择不同类型教育的学生能够同等地享有较高的教育收益和回报，以满足个体多样化的发展需求。2014年9月，国务院印发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》中明确指出，要建立分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式。其中，分类考试是实现多元录取的重要前提，也是影响综合评价的基础。在高等教育大众化日渐普及的时代，分类考试机制的建立不仅回应了高等院校办学多样化、特色化的需要，也为不同高校按照自身人才培养模式选拔考生提供了依据。2020年10月，中共中央、国务院联合出台的《深化新时代教育评价改革总体方案》中提出要扭转单一的人才选拔及评价机制，完善多样化的人才评价体系。在国家层面构建职教高考制度就是扭转单一人才评价机制的方法，通过学习者的选择来替代评价的筛选模式，不仅可以分流普通高考压力，拓宽学习者进入高等教育的途径，还可以为人才选拔建立全新的评价标准，体现人才选拔的差异性和多样性，为个体的可持续发展提供支撑。

（二）为职业教育高质量发展提供支撑

在国家层面建立职教高考制度，最重大的意义就是为职业教育类型化发展提供独立的招生渠道和空间，为职业教育各层次体系的沟通和衔接提供制度支撑。优化职业教育类型定位及畅通各层次职业教育的沟通渠道，前提是要有高质量的人才输送。职教高考应保持一定的筛选标准，要体现中高职学生在技术技能、知识结构和认知能力上的差异，保持中职教育向高职教育递进的连续性。职教高考的考试内容与方式既要能够反映出高等职业教育的人才选拔标准和要求，同时也要顾及到中等教育的实际，以此来检验学生是否具备进入高等职业院校学习的能力。

近年来，随着现代职业教育体系建设的推进，高职院校通过单独招生、贯通培养、技能免试入学等形式，在一定程度上实现了中高职教育的衔接，构筑了中职学生向高职教育流动的上升通道。但是，这些上升通道在实践中均存在明显不足，如单独招生，招生的权威性、透明度不足；技能免试入学，缺少文化素质考察，等等[7]。现有的中高职衔接渠道，很难保障高职院校能够招到优秀的生源。中职教育和高职教育之间应该有一个统一性、权威性、公开性的考试来进行衔接，实现最优化的招生目标。构建职教高考制度，就是要对中等教育特别是中职教育、高职教育之间的教学要求、学生学习水平作出科学的分类，不断实现考试内容、大纲、评分标准的科学化和标准化，从而使得中等教育特别是中职教育与高职教育之间的界限分明且呈清晰的递进关系，提升高职教育的人才选拔质量，加强职业教育体系的衔接性。

育人是不同类型院校实现高质量发展的追求。一方面，各类院校是培养人的专门组织，育人是其根本价值追寻。当前，已经实施职教高考的省份支持应用型本科院校及普通本科院校的应用型专业通过职教高考招生，使得应用型高校及专业能够招到适合的人才，这对于促进其高质量发展具有重要意义。建立国家层面的职教高考制度是对普通高考的有益补充，其目标是成为适应国家高质量发展需求的招生考试制度体系。职教高考通过发挥“以考促学、以考促教”的功能，按照“文化素质+职业技能”的评价方式来发现更多的技术技能型人才，进而更好地推进不同高校开展分类办学及差异化发展。从这个角度看，国家层面建立职教高考制度能让每一所高校都能明确自身定位，办出特色、办出质量，进而优化高等教育发展的整体效能。另一方面，现行的高校评价体系及经费分配标准等均与高校人才培养质量密切相关。不同类型的高校要想在现行体制下获得更多的经费及政策支持来推动自身的可持续发展，就必须要重视人才培养质量。在国家层面构建高考制度，能发现更多的与不同类型高校办学定位及目标相适应的生源，更好地提升高等院校的办学质量。

（三）为技能型社会建设提供支持

2021年印发的《国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要》中指出，坚持将经济发展着力点放在实体经济领域，推动制造业高质量发展。推动制造业的高质量发展，不仅需要保持制造业在工业经济中比重的适量增长，同时更要求稳步提升其发展质量，促进其在国际产业链体系中从中低端走向高端。要实现这一目标，高层次技术技能型人才是关键。基于发达国家的历史经验，一个国家工业能力特别是制造业能力的提升需要有效的技能形成机制作为根本保障。而高层次技术技能型人才队伍建设及培养又是一个长期的、动态性过程，只有形成稳定的技术技能人才队伍及持续的供给模式，才能实现整个社会的人力资本结构改善，形成技术支撑机制来促进产业效率的增长。我国要实现高质量发展，必须重视技能形成机制的提前布局，加速推进技能型社会建设。实践中技术技能型人才特别是高层次技术技能型人才远不能满足产业需求，高端制造业岗位需要大量具有深厚专业知识、创新能力和复杂技能组合的人力资源。但随着高校的数次扩招，普通高考支撑下的分配性人力资本已经出现了明显过剩，大量优秀人才聚集在公共部门而非企业，对我国实体经济特别是制造业高质量发展带来了严峻挑战。职业教育主要是为生产性人力资本提供支持，建立国家层面的职教高考制度，可以更有效地发现和匹配生产性人力资本，为产业结构的转型升级提供更多的高素质技术技能型劳动力。

在技术快速升级迭代的背景下，资本特别是物质资本在生产要素中的作用有所下降，人力资本特别是劳动者的技能水平在生产要素中的作用不断提升。我国不断致力于提升整个社会的人力资本质量，实现人力资本效用的最大化。党的二十大报告中指出，到2035年我国技能型社会基本建成。未来，高质量发展和技能型社会建设是国家发展的主题词，这就意味着文凭不再是衡量人力资本水平的核心因素，技能形成和积累是人力资本水平提升的重要形式。建立职教高考制度，就是要构筑一个与普通高考等值的技术技能人才评价及成长机制，以提升整个社会对技术技能人才及对职业教育的认可度。以考试平等和内部衔接渠道畅通来吸引普通高中毕业生选择职业教育，以普职理性分流来替代原有的强制性分流，这是时代的进步，也是国家教育制度的进步。职教高考制度的建立，将会激励更多的年轻人走上技术技能成才发展道路，提升技术技能人才再生产效率，为技能型社会建设提供应有的支持。

2020年9月，教育部等九部门联合印发的《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》指出，按照政策推动—试点先行—推广复制的改革模式来逐步完善“文化素质+职业技能”的职业院校招生考试机制，为职教高考制度的建立提供了重要路径支撑。从国家层面建立职教高考制度，必须要做好顶层设计和分层实施，完善考试内容及考试方式等关键制度，强化央地协同，逐步推进该制度的落地。

（一）按照等值原则加强职教高考的资源配置

从国家层面建立职教高考的目的就是要减少普通高考的过度竞争，为不同考生设定不同的上升通道，完善学术型、应用型两类人才培养方式，以及提升职业教育的社会认可度。基于上述目标，必须在等值原则的基础上，强化职教高考的资源配置，为其制度构建奠定基础。

1.提升参与职教高考招生的高校数量与层次

各省份教育主管部门要按照本地区普通高中和中职学校生源结构、专科层次高职院校和职教本科资源的布局情况及专业结构，合理设定职教高考的招生比。同时，鼓励更多的高校和专业参与职教高考招生，以提升招考高校的层次及数量。当前，我国职教本科正呈现蓬勃发展势头，但高等职业教育依然是以高职学院、专科学校为主导，中职学校考生基于普通高考进入本科院校的不多，且门槛限定为二本院校。正是因为通过普通高考升学对于中职学校学生吸引力不足，此时就需要改变高考的招生结构，鼓励更多的优质职教本科院校、应用型本科院校参与职教高考招生，为中职学校进入高等教育提供更多的机会。为此，在资源配置方面，各省份要将现有教育资源向职教本科院校、应用型本科院校倾斜，使得这两类学校成为参与职教高考的主体。同时，各省份还应完善高校分类管理制度，推动新建本科院校、地方普通本科院校向应用型转变，加大通过职教高考招生的比重及数量。

2.完善职教高考考生的组织实施

职教高考是基于文化素质与职业能力的考试，其实施过程更加复杂，需要更加精细化的组织机制及更多元的经费投入渠道。现有的分类考试、组织实施、成本投入方面明显不如普通高考，因此在职教高考制度实施中，必须要在成本投入、组织实施等方面与普通高考保持同等水平。首先，在命题管理方面要加强央地协同。其中，语数外、政治等文化课程应由教育部考试中心统一命题，职业技能考查由省级考试主管部门命题。其次，在招生管理方面，省级考试院应比照普通高考招生管理要求，设立统一的职教高考招生委员会，委员会成员应有职教院校、行业企业代表参与。最后，在资源协同方面，省级考试院应比照普通高考，加大经费投入和支持，厘定职教高考考试大纲，组织专家学者加强试题研究，建立试题库并定期更新，探索多元化的职业能力测试手段及开发模式。

（二）明确职教高考制度框架

作为考试制度，职教高考与普通高考一样，其核心制度应包括参考主体、考试内容、考试形式等方面。第一，参考主体。普通高考的参考主体是普通高中毕业生及具有同等学力的考生。职教高考作为高考的一种形式，其参加考试的主体应是中职教育毕业生和具有同等学力的考生。由此，参加职教高考的主体力量应是中职学校毕业生，包括中职学校、技工学校、职业高中等毕业生；同时，还应向普通高中毕业生敞开大门，为普通高中有志于成为技术技能型人才的考生提供机会，充分体现职教高考的开放性、多元化。因此，在考试组织实施过程中，应严格执行参考条件，确保考试的公平性和公正性。第二，考试内容。考试内容是考试制度的核心问题，职教高考到底考什么？按照近年来国家颁布的各类政策文件，其考试内容应是“文化素质+职业技能”，两者的分值分配应保持在1∶1水平[8]。其中，文化素质试题由教育部考试中心统一命制，职业技能考查由各省份考试院组织实施，按照教育部颁布的《职业教育专业目录（2021年）》中专业大类制定统一的测试标准，具体形式应以实践操作为主，充分兼顾通用技能和岗位技能的要求。第三，考试形式。文化素质考试内容应包括语数外及思想政治课程，按照学科知识的要求，在考试形式上选择笔试。职业技能测试应以实践操作为主，按照考试的标准化和规范化要求作出妥善安排。一方面，对于职业技能测试，各省级考试院要加强命题研究，明确职业技能测试的范围与评价标准，兼顾岗位技能和通用技能的要求，重点考查学生运用专业技能解决实际问题的能力。按照专业大类选定典型岗位、工作任务来考查学生的职业能力、职业素养等。另一方面，因职业技能测试是以实践操作为主导，必须规范考试过程，要加大标准化实践操作场所的建立，细化监考人员职责及考场规则。各省份可以按照技能发展的新要求来开发新的测试手段，如用信息化、视频化等方式进行测试。

（三）总结试点经验，央地协同推进

职教高考改革涉及面广，改革过程较为复杂，在现有试点的基础上，及时总结经验教训，中央和地方要加强协同，逐步推进制度的落地。第一，做好先行先试，及时总结经验教训。事实上，高职的分类考试经过多年的试点，已经形成了单独招生、免试入学、技能高考等多种模式，湖北、山东、上海、北京等省市机制、政策创新取得了明显成效[9]。自2020年以来，教育部先后与山东、江西、江苏等省份开展省部共建职教创新基地，探索建立和实施职教高考制度，不断完善“文化素质+职业技能”的考试模式。这些省份和地方的试点，凸显了职教高考模式的多样性，其做法和创新经验值得借鉴和推广。如山东在分类考试基础上，通过加大省内招生计划的做法已经被甘肃等省份所借鉴。江西在职业技能考试命题的探索方面也取得了明显进展。按照教育部《职业教育专业目录（2021年）》的19个专业大类的划分，探索了虚拟仿真、模拟仿真、真实环境等不同的测试形式，并开发出相应的考试大纲、评价标准及题库集合，为职教高考职业技能测试提供了相应的命题和资源标准[10]。第二，强化央地协同推进。在推进职教高考实施过程中，中央政府主要负责考试目标、原则、要求及实施进程的部署，以及做好文化素质课程考试的试题命制及考纲制定；省级政府应将国家的职教高考政策以更加具体化、更具操作性的方式落实到具体的工作进程中，并做好职业技能测试的试题、标准、大纲等开发和研究工作。总体而言，中央政府在总原则、总方略上把关，地方政府做好政策细化和实施，确保职教高考能够成为真正的国家考试。